Abrangência

A Lei Complementar nº 10.098/94 estabelece o regime disciplinar entre os artigos 177 a 254, definindo as infrações administrativas (artigos 177, 178, 179, 189, 191 e 248), as penalidades administrativas (artigos 187, 188, 189, 191 e 195), a competência para aplicação das penalidades (artigo 196) e o prazo prescricional (artigo 197).

Por sua vez, o art. 198 da referida Lei Complementar estabelece que a autoridade que tiver ciência de irregularidades no serviço público estadual ou de prática de infração funcional é obrigada a promover sua apuração imediata.

1. Quem é a autoridade de que trata o dispositivo?

Autoridade é o agente público que, em face dos níveis de subordinação e controle estabelecidos na estrutura administrativa do órgão, titula atribuições de comando, chefia e direção dentro da entidade.

Observe-se que, uma vez constatada a irregularidade, é dever da Administração apurar e punir os agentes envolvidos (é um dever vinculado). A discricionariedade existente é restrita à seleção da pena aplicável, destacando-se que, em muitas hipóteses, o enquadramento legal da infração não dá margem de escolha à autoridade competente.

Importante destacar que a "autoridade" mencionada no artigo 198, "caput" tem acepção mais ampla que "superior hierárquico" do artigo 197, § 1º, abrangendo todo e qualquer agente que ocupe função de comando, ainda que não mantenha uma relação hierárquica direta com o setor/servidor envolvido na irregularidade ou infração. Em tal sentido:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. GREVE EM UNIVERSIDADE FEDERAL COM REPERCUSSÃO NUM ÚNICO ESTADO DA FEDERAÇÃO. AÇÃO JUDICIAL. COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL. DECISÃO DO STF. MANDADO DE INJUNÇÃO N. 670. APLICAÇÃO DA LEI N. 7.783/89. DESCUMPRIMENTO PELOS GREVISTAS. ABUSO DE DIREITO. ILEGALIDADE DA GREVE. DESCONTOS DOS DIAS NÃO-TRABALHADOS. DEVER DA ADMINISTRAÇÃO. APLICAÇÃO DO DECRETO N. 1.480/95. COMPENSAÇÃO DE HORAS. IMPOSSIBILIDADE. EXCESSOS DE CONDUTA PELOS SERVIDORES DURANTE A GREVE. APURAÇÃO MEDIANTE PROCESSO ADMINISTRATIVO. OBRIGATORIEDADE. PERDA PARCIAL DE OBJETO. PROCEDÊNCIA EM PARTE. - Ao julgar o Mandado de Injunção n. 670, o STF definiu que, enquanto não editada lei sobre a matéria, a competência para julgar ações sobre greves no serviço público federal é (a) do STJ quando se tratar de greve nacional ou atingir mais de uma região da Justiça Federal e (b) do TRF caso a paralisação seja adstrita a uma única região da Justiça Federal ou tenha abrangência local ou municipal. - Ainda que a greve tenha sido deflagrada simultaneamente em várias universidades federais do país, a ação tem como objeto apenas a greve dos servidores da UFAL. Objeto do processo restrito ao Estado de Alagoas. Competência originária deste Tribunal Regional Federal da 5ª Região para processar e julgar esta ação civil pública. - O encerramento da greve enseja perda de objeto das pretensões que somente podem ser satisfeitas durante o movimento paredista. Ei-las: a) condenação da UFAL a adotar as providências necessárias à imediata retomada das atividades normais do Hospital Universitário; (b) condenação do SINTUFAL ao imediato encerramento da greve dos servidores técnico-administrativos da área de enfermagem do hospital universitário; (c) condenação do SINTUFAL a não impedir o normal funcionamento da UFAL, abstendo-se de ocupar dependências da instituição e de obstar o acesso ao campus universitário. Extinção do processo quanto a essas pretensões, ante a carência superveniente de ação por perda de objeto. - O STF decidiu que o direito de greve no serviço público deve ser regulado pela Lei n. 7.783/89, que trata do exercício desse direito no setor privado. Atribuição de efeito vinculante à decisão proferida no Mandado de Injunção n. 670. - Segundo n. 7.783/89, a greve é abusiva quando não respeitados seus preceitos (art. 14). Notificação da empregadora (UFAL) realizada após início da greve, quando deveria tê-lo sido com antecedência mínima de 48 horas (art. 3º, parágrafo único). Greve foi realizada em órgão prestador de serviço de saúde (hospital universitário), causando prejuízo aos atendimentos médico-hospitalares de pessoas carentes, restando desobedecidos os arts. 10, II, e 11. Ocupação por cerca de 30 dias de espaço destinado pela UFAL à emissão e registro de diplomas, obrigando à transferência do setor para outra sala, e obstrução do acesso ao campus universitário, impedindo o trânsito de docentes, discentes e servidores não-grevistas, evidenciando que o movimento não foi realizado pacificamente e que desrespeitou a liberdade de locomoção de pessoas a ele estranhas. Procedência do pedido de declaração de abusividade da greve. - Os dias de ausência ao serviço pelos servidores grevistas não podem ser abonados, compensados nem remunerados. Obrigação da Administração de descontar os dias não-trabalhados que foram pagos indevidamente. Decreto n. 1.480/95. Precedentes jurisprudenciais. No Mandado de Injunção n. 670, o STF decidiu que "como regra geral, portanto, os salários dos dias de paralisação não deverão ser pagos, salvo no caso em que a greve tenha sido provocada justamente por atraso no pagamento aos servidores públicos civis, ou por outras situações excepcionais que justifiquem o afastamento da premissa da suspensão do contrato de trabalho (art. 7º da Lei nº 7.783/1989, in fine)". Necessidade de respeito ao devido processo legal e observância ao limite máximo de desconto remuneratório estabelecido no art. 46 da Lei n. 8.112/90. Procedência da pretensão de condenação da UFAL a descontar os dias não-trabalhados da remuneração dos grevistas. - As infrações cometidas pelos servidores grevistas devem ser apuradas pela Administração mediante processo administrativo. O art. 143 da Lei n. 8.112/90 evidencia essa obrigatoriedade ao dispor que "a autoridade que tiver ciência de irregularidade no serviço público é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante sindicância ou processo administrativo disciplinar, assegurada ao acusado ampla defesa". A ocupação irregular de espaço público por cerca de 30 dias e a obstrução de acesso ao campus da universidade federal configuram atos ilícitos. Dever de a UFAL proceder à apuração dessas e de outras infrações, à identificação dos servidores responsáveis e à aplicação das sanções pertinentes, por sindicância ou processo administrativo, nos termos da Lei n. 8.112/90. Procedência do pedido de condenação da Administração a apurar as infrações cometidas durante a greve. - Reconhecimento da perda parcial do objeto e da procedência das pretensões subsistentes ao encerramento da greve. Distribuição do ônus da sucumbência entre os réus. – sublinhei. – TRF 5ª Região; Pet nº 4107 (PET 200780000060483); 2ª Turma, Desembargador Canuto; DJE - Data::26/11/2009 - Página:614

Por sua vez, superior hierárquico, na trilha do entendimento do STJ, é a autoridade competente para instaurar a sindicância e/ou PAD, pois é para ela que passa a correr o prazo prescricional da pretensão punitiva estatal, uma vez ciente da irregularidade/infração cometidas.

Neste sentido:

ADMINISTRATIVO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRESCRIÇÃO. TERMO A QUO. DATA DE CONHECIMENTO DA CONDUTA IRREGULAR PELA AUTORIDADE COATORA. PENALIDADE DE SUSPENSÃO. PRAZO BIENAL. 1 À luz da legislação que rege a matéria - Lei 8.112/90, o termo inicial da prescrição é a data do conhecimento do fato pela autoridade competente para instaurar o Processo Administrativo Disciplinar - PAD (art. 142, § 1º). A prescrição é interrompida desde a publicação do primeiro ato instauratório válido, seja a abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar, até a decisão final proferida pela autoridade competente (art. 142, § 3º). Esta interrupção não é definitiva, visto que, após o prazo de 140 dias - prazo máximo para conclusão e julgamento do PAD a partir de sua instauração (art. 152 c/c art. 167), o prazo prescricional recomeça a correr por inteiro, segundo a regra estabelecida no art. 142, § 4º, da legislação em referência. 2. O prazo para a Administração aplicar a pena de suspensão ao servidor é de 2 (dois) anos, a contar da data em que a Autoridade Administrativa efetivamente toma ciência da ocorrência dos fatos. 3. Da leitura atenta dos presentes autos, observa-se que, em 12 de fevereiro de 2008, foi instaurado o Processo Administrativo Disciplinar n. 002/2008 (protocolo n. 08200.009789/2008-85), para investigar prática de condutas irregulares no período de 2001 a 2005 por parte de outros servidores também lotados no Departamento de Polícia Federal do Estado do Amazonas, relativas à irregularidades na aquisição de bens, materiais e serviços com dispensa de licitações, de formalização de procedimentos licitatórios fictícios e/ou irregulares, de aditamento indevido de contratos, de utilização de notas fiscais falsas, do favorecimento de grupo de empresas, empresários e pessoas físicas, do pagamento de produtos não entregues e serviços não realizados, além do pagamento de supostos prestadores de serviço, sem a efetiva realização dos serviços para a Superintendência Regional no Amazonas. Assim, nesta ocasião, a autoridade competente para instaurar o processo administrativo disciplinar ora questionado já tinha ciência da possível prática de transgressões disciplinares previstas no art. 43, inciso XXIX, da Lei 4.878/65 por parte dos ex-gestores da SR/DPF/AM, inclusive o ora impetrante, diante da negligência na prática de atos de gestão na condição de ordenador de despesa daquela Regional, e que levaram a aplicação da pena de suspensão pelo prazo de 20 dias. 4. Desse modo, ao contrário do sustentado pela autoridade impetrada, o encaminhamento do ofício n. 059/2008 - Comissão PAD n. 002.2008- COGER/DPF dirigido à Corregedoria-Geral de Polícia Federal em 10 de agosto de 2008, noticiando indícios de prática de infração disciplinar por parte do impetrante, não deve ser considerado como marco inicial para a contagem do lapso prescricional de que trata o parágrafo primeiro do art. 142 da Lei 8.112/90, porquanto as irregularidades vieram à tona em momento anterior, com a constatação de irregularidades que levaram a instauração do PAD n. 002/2008, por meio de Portaria assinada pelo Senhor Ministro da Justiça. 5. Assim, considerando que (i) após a apuração da responsabilidade funcional do impetrante, a autoridade coatora editou a Portaria n. 358, aplicando pena de suspensão de 20 dias pelo enquadramento na infração disciplinar prevista no inciso XXIX do art. 43 da Lei n. 4.878/65; e (ii) entre o conhecimento dos fatos pela autoridade competente, aqui considerada a data de instauração do Administrativo Disciplinar n. 002/2008, em 2 de fevereiro de 2008, e a data de instauração do Processo Administrativo ora em análise, pela Portaria n. 068/2010 - SR/DPF/AM, de 30 de abril de 2010, publicada em 10 de maio de 2010, decorreram mais de dois anos, resta evidenciado o implemento da prescrição de a Administração Pública aplicar pena de suspensão. 6. Homologada a desistência parcial do pedido e, no restante, concedida a ordem impetrada. - MS 17456, Relator Mauro Campbell Marques, 1ª Seção, DJE 20.11.2012.

Procedendo à distinção entre autoridade desencadeadora do processo investigatório e autoridade competente, assim já se manifestou o STJ:

Ainda, o sistema traz à responsabilidade os servidores que não se enquadram no conceito de “autoridade” em seu art. 177, IX, quando destaca:

“art. 177 – São deveres do servidor: (...)
IX – representar ou levar ao conhecimento da autoridade superior as irregularidades de que tiver conhecimento, no órgão em que servir, em razão das atribuições, em razão das atribuições do seu cargo;”

Trata-se de um sistema inclusivo onde todos os servidores são chamados a exercer parcela do que a constituição federal chama de “controle interno” da Administração, v.g., art. 74, CF.

Justamente para viabilizar tal apuração é que se destina a sindicância, em suas diferentes modalidades, adiante especificadas.

A obrigação de que trata o art. 198 sofre temperamento quando a irregularidade tenha chegado a conhecimento através de denúncia. Sobre isto prevê a LC 10.098/94, em seu art. 199, § único que a autoridade competente, verificando que o fato narrado não configura evidente infração disciplinar ou penal, poderá determinar o arquivamento da denúncia. Tal decisão deverá vir fundamentada.

Em relação à denúncia, cumpre registrar que, embora anônima, caberá a autoridade buscar elementos fáticos que levem a sua confirmação ou não, caso em que, então, se fará incidir a previsão do parágrafo único do art. 199 acima referido.

Para viabilizar tal apuração é que se destina a sindicância, em suas diferentes modalidades, adiante especificadas.